Wer trägt die Verantwortung im Schweizer Asylsystem? Wir haben erstmals ausgewertet, in welchen Gemeinden Geflüchtete zwischen 1994 und 2025 lebten. Das Ergebnis: grosse Ungleichheiten, 26 verschiedene Verteilsysteme – und niemand weiss, welches besser funktioniert.

Die Unterschiede sind enorm: In Buch (SH) ist jede fünfte Person im Asylprozess – in Ochlenberg (BE) seit drei Jahrzehnten niemand. Während der Kanton Zürich alle Gemeinden zur Aufnahme verpflichtet, bleibt die Verantwortung in der Waadt hauptsächlich an den ärmeren Kommunen hängen.

Ein Land, ein Asylsystem, vier völlig unterschiedliche Realitäten. Wie kann das sein?

Seit 2022 befinden sich in der Schweiz so viele Menschen im Asylprozess wie noch nie. Der Ukraine-Krieg brachte Zehntausende Menschen mit Schutzstatus S, was die Asyl-Infrastruktur landesweit an den Anschlag brachte. Mehrere Kantone erklärten den Notstand, eröffneten Notunterkünfte und aktivierten Zivilschutzanlagen.

Doch wer trägt die Verantwortung für die Unterbringung dieser Menschen?

REFLEKT und Öffentlichkeitsgesetz.ch haben erstmals ausgewertet, in welchen Gemeinden Menschen im Asylprozess zwischen 1994 und 2025 lebten. Die Analyse basiert auf Daten, die vom Staatssekretariat für Migration (SEM) zugänglich gemacht wurden. Ergänzend zur nationalen Übersicht auf dieser Seite haben Partnermedien regionale Aspekte in ihren Kantonen vertieft.

Die folgende Karte zeigt, wie ungleich die Asylbevölkerung in den vergangenen 32 Jahren auf die Gemeinden verteilt war.

Die Zahlen sagen nicht zwingend etwas über die Solidarität einer Gemeinde aus, sondern sind stark vom jeweiligen kantonalen Verteilsystem geprägt (siehe Infobox «26 Kantone, 26 Systeme»).

An der Spitze aller Gemeinden steht Buch im Kanton Schaffhausen. Über den gesamten Zeitraum lebten hier im Schnitt pro 100 Einwohner 18.4 Personen im Asylprozess. Zeitweise lag dieser Wert bei fast 40 Prozent. Dahinter folgen Balm bei Günsberg im Kanton Solothurn ( ⌀ 14.4/100, zeitweise 35/100) und Saint-Gingolph im Kanton Wallis (⌀ 10.4/100, zeitweise 17/100). Solche Spitzenwerte entstehen fast immer dort, wo Asylzentren in kleinen Gemeinden stehen.

Am anderen Ende der Skala finden sich 98 Gemeinden, in denen seit 1994 keine einzige Person im Asylprozess lebte. Fast alle dieser Nullgemeinden liegen in den Kantonen Bern, Waadt oder Wallis.

Unsere Recherche zeigt: Das ist kein Zufall.

Quoten vs. Zentren

Ob in einer Gemeinde über Jahrzehnte viele Menschen im Asylprozess leben oder keine, hängt stark vom kantonalen System ab – und davon, was dieses von seinen Gemeinden verlangt.

Das Schweizer Asylwesen ist eine Verbundaufgabe: Der Bund verteilt Menschen im Asylprozess proportional zur Bevölkerung auf die Kantone. Wie die Kantone sie anschliessend auf die Gemeinden verteilen, entscheiden sie selbst. Die Folge: 26 Kantone, 26 Systeme.

Grob lassen sich zwei Typen unterscheiden: Quotenverteiler und Standortverteiler.

• Kantone wie Zürich, St. Gallen oder Aargau verteilen Personen im Asylprozess nach Quote: Jede Gemeinde muss proportional zu ihrer Bevölkerung eine bestimmte Anzahl Asylsuchender aufnehmen.

• Kantone wie Bern oder Waadt steuern die Verteilung zentral: Der Kanton oder eine kantonale Organisation wählt Standorte und sucht Unterkünfte, nicht alle Gemeinden müssen mitmachen.

Damit klärt sich das Rätsel der Nullgemeinden: Sie liegen fast ausnahmslos in Kantonen, in denen die Behörden die Unterbringung zentral steuern, statt die Menschen nach Quoten auf alle Gemeinden zu verteilen. Die Null ist dort Merkmal des Systems, nicht Ausdruck fehlenden politischen Willens.

Drückeberger der Nation

Doch es gibt auch Gemeinden, die sich trotz gesetzlicher Pflicht vor ihrer Aufgabe drücken. Die bekannteste liegt im Aargau, einem Quotenkanton, in dem eigentlich jede Gemeinde proportional aufnehmen müsste.

Oberwil-Lieli machte 2016 schweizweit Schlagzeilen: Unter dem damaligen Gemeindeammann und SVP-Nationalrat Andreas Glarner weigerte sich die wohlhabende Gemeinde, die ihr zugewiesenen zehn Asylsuchenden aufzunehmen. Sie budgetierte dafür eine kantonale Ersatzabgabe von zunächst 290’000 Franken. Nach einem verlorenen Rechtsstreit vor dem Aargauer Verwaltungsgericht akzeptierte die Gemeinde das Urteil und stellte knapp 100’000 Franken für die Ersatzabgabe zurück.

Unsere Auswertung zeigt, dass dies kein einmaliger Ausrutscher war: Von allen grösseren Gemeinden (> 2000 Einwohner) in allen Kantonen mit gesetzlicher Aufnahmepflicht weist Oberwil-Lieli die tiefste Langzeitquote auf. In 14 von 32 Jahren lebte dort gar keine Person im Asylprozess. Das macht die Gemeinde zum landesweiten Spitzenreiter der Untererfüllung.

Seit 2016 betreibt Oberwil-Lieli einen Asylverbund mit Rudolfstetten-Friedlisberg, wodurch ein Teil der zugewiesenen Personen in der Nachbargemeinde unterkommt. Oberwil-Lieli zahlt dafür eine Entschädigung an Rudolfstetten-Friedlisberg. «Natürlich deutlich weniger als wir dem Kanton zahlen müssten», erklärte Glarner damals gegenüber den Medien.

Auf Anfrage teilt Oberwil-Lieli mit, dass die Gemeinde ihre Aufnahmepflicht seit Bestehen des Verbunds vollständig erfülle und seither nie eine Ersatzabgabe bezahlt habe. Für die jahrzehntelange Untererfüllung liefert die Gemeinde eine schlichte Erklärung: Solange der Kanton keinen Druck machte und die Abgabe tief war, nahm man kaum oder keine Asylsuchenden auf.

2022 erklärte Andreas Glarner die Aufnahme von Ukraine-Flüchtlingen zum «Gebot der Menschlichkeit». Tatsächlich erreichte die Gemeinde in jenem Jahr erstmals den kantonalen Schnitt. Doch bereits 2023 lag Oberwil-Lieli wieder weit darunter.

Der Schweizer Asyl-Graben

Die Folgen der unterschiedlichen Systeme werden sichtbar, wenn man die Verteilung innerhalb der Kantone vergleicht.

Kantone mit Gemeindequote verteilten 2025 deutlich gleichmässiger als Standortverteiler-Kantone. Am ausgewogensten waren Zürich und St. Gallen. In Appenzell Innerrhoden, im Wallis und im Jura konzentrierte sich die Asylbevölkerung am stärksten auf einzelne Gemeinden.

Eine Aufgabe, drei Wege

Konzentration ist nicht automatisch schlecht und Gleichverteilung nicht automatisch gut. Entscheidend ist, wie die Aufgabe erfüllt wird. Das zeigen die Beispiele Bern, Waadt und St. Gallen.

Bern: Der Kanton verteilt

Im Kanton Bern gibt es keine gesetzliche Aufnahmepflicht für die Gemeinden. Stattdessen organisiert der Kanton die Unterbringung der Asylsuchenden weitgehend zentral, über fünf regionale Partnerorganisationen und oft in grösseren Unterkünften. Das Ergebnis ist eine vergleichsweise ungleiche Verteilung.

Einerseits führt das immer wieder zu Widerstand in kleineren Gemeinden. Jüngstes Beispiel: Kandersteg im Berner Oberland wehrt sich gegen ein geplantes Zentrum für 200 Asylsuchende.

Andererseits konzentriert sich die Asyl-Unterbringung immer stärker auf die Stadt Bern. Obwohl dort seit Jahren 13 Prozent der Kantonsbevölkerung leben, beherbergt die Stadt inzwischen fast ein Viertel aller Asylsuchenden im Kanton: Ihr Anteil stieg von 12 Prozent (2015) auf 22 Prozent (2025).

Die Verteilung sei nicht proportional und könne stossend wirken, sagt Daniel Bichsel, Präsident des Verbandes Bernischer Gemeinden (VBG) und Gemeindepräsident von Zollikofen. Er sieht aber auch Vorteile: Grössere Unterkünfte ermöglichten eine gebündelte Infrastruktur und damit effizientere Betreuung und Integrationsmassnahmen. «Es ist etwas anderes, ob man Menschen an einem Ort betreut oder sie zuerst aus vielen Gemeinden zusammenführen muss», so Bichsel.

Klar sei aber auch: Bei der Kommunikation des Kantons gebe es Potenzial. Wenn sich Gemeinden zu wenig stark einbezogen fühlen, komme es zu Konflikten. Er habe das selbst in seiner Gemeinde Zollikofen erlebt: Werden Gemeinden früh informiert und Sorgen ernst genommen, könne aus anfänglicher Skepsis Unterstützung werden.

Waadt: Der Markt entscheidet

Im Kanton Waadt führt ein ähnliches System zu einer ganz anderen Dynamik: Hier konzentriert sich die Verantwortung bei den finanzschwächeren Gemeinden, während die reicheren kaum jemanden aufnehmen.

Das ist kein politischer Wille, sondern die Logik des freien Marktes. Wenn eine kantonale Organisation Unterkünfte sucht, tut sie das dort, wo sie bezahlbar sind – in den ärmeren Gemeinden. Gemessen an der kantonalen Steuerkraft zeigt unsere Auswertung dieses Missverhältnis deutlich: Im reichsten Fünftel der Waadtländer Gemeinden lebten  rund 20 Prozent der Bevölkerung, aber nur 8 Prozent der Personen im Asylprozess. Im ärmsten Fünftel sind es 17 Prozent der Bevölkerung, die aber fast 30 Prozent der Asylsuchenden beherbergen. Das zeigt ein Vergleich der Asylbevölkerung mit Steuerdaten des Kantons zwischen 2015 und 2024.

St. Gallen: Einbezug der Gemeinden

Der Kanton St. Gallen geht einen ganz anderen Weg: Statt von oben herab zu verordnen, bindet er die Gemeinden von Anfang an ein. Verteilt wird über den Trägerverein Integrationsprojekte (Tisg), der im Auftrag aller 75 Gemeinden handelt. Das Ergebnis ist eine der gleichmässigsten Verteilungen der Schweiz. Und eine hohe Akzeptanz bei den Gemeinden, wie Tisg-Geschäftsführerin Claudia Nef sagt.

Die Verteilung funktioniere pragmatisch und mit einer Prise Autonomie: Die St. Galler Gemeinden haben Zugriff auf eine laufend aktualisierte Liste von Personen im Asylprozess, die dem Kanton zugewiesen wurden. Nach der Erstunterbringung in einem Zentrum können die Gemeinden die Geflüchteten anhand weniger Merkmale freiwillig auswählen. Über 80 Prozent der Aufnahmen würden so auf Initiative der Gemeinden erfolgen, sagt Claudia Nef. Der starre Verteilschlüssel werde erst aktiviert, wenn Asylsuchende nicht vermittelt werden können.

Da die Gemeinden das System selbst finanzieren, spüren sie steigende Kosten direkt im eigenen Budget. Das schafft einen Anreiz, Geflüchtete möglichst rasch in den Arbeitsmarkt zu integrieren, um spätere Sozialhilfekosten zu verhindern. Da jede Gemeinde über den Verband mitbestimmt, greife das Verantwortungsgefühl laut Nef sowohl in den Städten als auch im ländlichen Raum.

Das zahlt sich aus: Aktuelle Zahlen zeigen, dass die Erwerbsquote anerkannter Flüchtlinge nach fünf Jahren in St. Gallen bei 46 Prozent liegt, während sie schweizweit gerade mal 32 Prozent beträgt. Auch bei Personen mit Schutzstatus S liegt der Kanton deutlich über dem Landesdurchschnitt. Für Tisg-Geschäftsführerin Claudia Nef kein Zufall: «Ich sehe einen direkten Zusammenhang zwischen unserem Verteilsystem und den Integrationserfolgen.»

Lässt sich das St. Galler Modell also auf andere Kantone übertragen?

Die grosse Wissenslücke

Unsere Daten zeigen zwar: Kantone mit Gemeindequote weisen bei anerkannten Flüchtlingen tendenziell tiefere Sozialhilfequoten auf als Standortverteiler-Kantone, die auf Zentren setzen. Doch der Unterschied lässt sich nicht einfach auf das Verteilsystem zurückführen. «Bestimmte Kantone sind wirtschaftlich schlicht im Vorteil», sagt Migrationsforscher Didier Ruedin von der Universität Neuenburg. Die Wirtschaftsstruktur und der Mix der Herkunftsländer seien hier wichtige Faktoren.

Ähnlich offen ist die Frage der politischen Akzeptanz. Sozialwissenschaftliche Studien legen nahe, dass direkter Alltagskontakt Vorurteile abbauen könne. Ruedin beschreibt das konkret: «Am Anfang gibt es oft eine abstrakte Angst vor den anderen. Dann gibt es Kontakt, man kennt die Familie, weil die Kinder zusammen Fussball spielen.» Aus der Forschung sei bekannt, was für die Geflüchteten wichtig wäre: Grosse Kollektivunterkünfte sind wegen fehlender Privatsphäre unattraktiv, eigene Wohnungen weit besser. Gleichzeitig birgt die Unterbringung in abgelegenen Landgemeinden Risiken – sie sind oft strukturschwach, bieten weniger Jobs, und mangels guter ÖV-Anbindung ist das Pendeln schwierig.

Völlig unklar sei hingegen, wie sich die kantonalen Verteilsysteme auf solche Dynamiken auswirkten. «Der Vergleich zwischen proporz- und standortverteilenden Systemen auf Gemeindeebene ist eine wissenschaftliche Lücke», so Ruedin.

Laut Dominik Hangartner, ETH-Professor für Politikanalyse und Co-Direktor des Immigration Policy Lab, wäre eine systematische Auswertung hochinteressant. Seines Wissens habe sich bis anhin niemand die Mühe gemacht, in die Kantone zu gehen und die verschiedenen Systeme genau unter die Lupe zu nehmen.

Führt eine breite Verteilung der Geflüchteten zu mehr Akzeptanz oder überfordert sie kleinere Gemeinden? Fördert die Konzentration in grösseren Zentren die Integration oder ist die dezentrale Unterbringung der bessere Weg?

Die Schweiz diskutiert seit Jahrzehnten darüber, wie viele Menschen sie aufnehmen soll. Erstaunlich wenig weiss sie darüber, wie man diese Verantwortung am besten verteilt.

Datenbeschaffung und Methodik

Der Asyl-Atlas entstand im Rahmen des Regionenprojekts von Öffentlichkeitsgesetz.ch. Gemeinsam mit dem investigativen Recherche-Team REFLEKT beschafften wir gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes einen Datensatz zu den Asylzuweisungen der vergangenen 32 Jahre. Basierend darauf haben wir für jede Gemeinde eine Asylquote berechnet. Sie zeigt das Verhältnis zwischen der durchschnittlichen Zahl von Personen im Asylprozess in einem Jahr und der Wohnbevölkerung der Gemeinde.

Grundlage für die Analyse sind alle Gemeinden, die am Stichtag 31.12.2025 existierten. Damit die Daten über die Zeit vergleichbar sind, haben wir Gemeindefusionen rückwirkend berücksichtigt und die betroffenen Gemeinden zusammengefasst.

Die Ergebnisse wurden zehn Regionalredaktionen zur Verfügung gestellt und dienten als Grundlage für weitere regionale Recherchen.

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