Qui assume la responsabilité du système d’asile suisse? Nous avons analysé pour la première fois dans quelles communes des personnes dans le processus d’asile ont vécu entre 1994 et 2025. Le résultat: des disparités extrêmes, 26 systèmes différents – et personne ne sait lequel fonctionne le mieux.

Les différences sont énormes : à Buch (SH), une personne sur cinq est dans le processus d’asile, tandis qu’à Ochlenberg (BE), il n’y en a plus eu depuis trois décennies. Le canton de Zurich oblige toutes les communes à un accueil dans ce contexte ; dans le canton de Vaud, cette responsabilité incombe principalement aux communes les plus pauvres.

Un pays, un système d’asile, quatre réalités totalement différentes. Comment est-ce possible?

Depuis 2022, le nombre de personnes dans le processus d’asile en Suisse n’a jamais été aussi élevé. La guerre en Ukraine a entraîné l’arrivée de dizaines de milliers de personnes bénéficiant du statut de protection S, ce qui a mis à rude épreuve les structures d’accueil dans tout le pays. Plusieurs cantons ont tiré la sonnette d’alarme, ouvert des centres d’hébergement d’urgence et mis en service des installations de protection civile.

Mais qui assume la responsabilité en ce domaine ?

REFLEKT et Loitransparence.ch ont analysé pour la première fois dans quelles communes vivaient les personnes dans le processus d’asile entre 1994 et 2025. Cette analyse s’appuie sur des données mises à disposition par le Secrétariat d’État aux migrations (SEM).

La carte suivante montre à quel point la répartition de la population demandeuse d’asile dans les communes a été inégale au cours des 32 dernières années.

Important : ces chiffres ne permettent pas nécessairement de déterminer si une commune se soustrait à ses responsabilités ou fait preuve d’une solidarité particulière. Chaque canton disposant de son propre système de répartition, le résultat est fortement influencé par cette logique (voir l’encadré « 26 cantons, 26 systèmes »).

C’est Buch (Schaffhouse) qui arrive en tête de toutes les communes. Sur l’ensemble de la période, il y a eu ici en moyenne 18,4 personnes dans le processus d’asile pour 100 habitant-e-s. À certains moments, ce chiffre a été proche des 40 %. Viennent ensuite Balm, près de Günsberg, dans le canton de Soleure ( ⌀ 14.4/100, parfois 35/100) et Saint-Gingolph dans le canton du Valais (⌀ 10.4/100, parfois 17/100). Ces valeurs élevées sont presque toujours observés là où des centres d’asile sont implantés dans de petites communes.

À l’autre extrémité de l’échelle, on trouve 98 communes dans lesquelles aucune personne dans le processus d’asile n’a résidé depuis 1994. La quasi-totalité des communes en question se trouve dans les cantons de Berne, de Vaud ou du Valais.

Notre enquête montre que ce n’est pas un hasard.

Question de système : quotas ou centres ?

Le fait qu’une commune compte, depuis des décennies, de nombreuses personnes dans le processus d’asile ou aucune dépend fortement du système cantonal – et de ce que celui-ci exige de ses communes.

En Suisse, les personnes dans le processus d’asile sont réparties entre les cantons proportionnellement à la population. C’est aux cantons qu’il revient de décider comment ils répartissent les personnes entre les communes. Conséquence : 26 cantons, 26 systèmes.

On peut distinguer deux grands types de systèmes : les systèmes de répartition par quotas et les systèmes de répartition par sites.

• Zurich, Saint-Gall et Argovie, entre autres, répartissent les personnes dans le processus d’asile selon un système de quotas : chaque commune doit accueillir un certain nombre de personnes en demande d’asile, proportionnellement à sa population.
• Berne et Vaud, entre autres, gèrent la répartition de manière centralisée : c’est le canton ou un organisme cantonal qui choisit les sites et recherche les hébergements ; toutes les communes ne sont pas tenues de participer.

Cela explique donc le mystère des communes « à zéro » : elles se trouvent presque sans exception dans des cantons où les autorités gèrent l’accueil de manière centralisée, en ne répartissant pas les personnes entre toutes les communes selon des quotas. Le chiffre zéro est donc une caractéristique du système, et non l’expression d’un manque de volonté politique.

Le tire-au-flan national

Mais il existe aussi des communes qui, malgré leur obligation légale, se dérobent à leur responsabilité. La plus connue se trouve en Argovie, un canton soumis au système des quotas, dans lequel chaque commune devrait en principe accueillir un nombre proportionnel de personnes dans le processus d’asile.

En 2016, Oberwil-Lieli a fait la une des journaux dans toute la Suisse : sous la houlette de son ancien maire et conseiller national UDC Andreas Glarner, cette commune aisée a refusé d’accueillir les dix demandeurs d’asile qui lui avaient été attribués. Elle avait prévu dans son budget une taxe cantonale de substitution s’élevant initialement à 290 000 francs. Après avoir perdu le litige devant le Tribunal administratif argovien, la commune a accepté le jugement et mis en réserve près de 100 000 francs pour la taxe de substitution.

Notre analyse montre qu’il ne s’agissait pas d’un incident isolé : parmi toutes les communes de taille importante (> 2 000 habitant-e-s) de tous les cantons soumis à une obligation légale d’accueil, c’est Oberwil-Lieli qui affiche le taux d’accueil de longue durée le plus bas. Au cours de 14 de ces 32 années, aucune personnes dans le processus d’asile n’y a vécu. Cela fait de cette commune la première du pays en matière de sous-réalisation des objectifs.

Depuis 2016, Oberwil-Lieli gère un réseau d’accueil des demandeurs d’asile avec Rudolfstetten-Friedlisberg, grâce auquel une partie des personnes attribuées est hébergée dans la commune voisine. Oberwil-Lieli verse en contrepartie une compensation à Rudolfstetten-Friedlisberg. «Bien sûr, nettement moins que ce que nous devrions payer au canton», avait alors déclaré M. Glarner aux médias.

Interrogée à ce sujet, la commune d’Oberwil-Lieli indique qu’elle remplit pleinement son obligation d’accueil depuis la création du partenariat et qu’elle n’a jamais versé de taxe de compensation depuis lors. Quant au non-respect de cette obligation pendant des décennies, la commune fournit une explication simple : tant que le canton n’exerçait aucune pression et que la taxe était faible, elle n’accueillait pratiquement aucun demandeur d’asile, voire aucun.

En 2022, Andreas Glarner a qualifié l’accueil des réfugié-e-s ukrainien-ne-s d’« impératif humanitaire ». Cette année-là, la commune a en effet atteint pour la première fois la moyenne cantonale. Mais dès 2023, Oberwil-Lieli se situait à nouveau bien en dessous de cette moyenne.

Le fossé suisse en matière d’asile 

Les conséquences de ces différences entre les systèmes apparaissent clairement lorsqu’on compare la répartition dans les cantons. 

Les cantons où la répartition est faite avec des quotas par commune répartissent en moyenne de manière nettement plus équilibrée que les cantons où la répartition est faite par sites. Zurich et Saint-Gall sont les cantons où la répartition est la plus équilibrée, tandis qu’Appenzell Rhodes-Intérieures, le Valais et le Jura sont ceux où elle est la moins équilibrée. 

Une tâche, trois chemins

La concentration n’est pas nécessairement une mauvaise chose, et la répartition équilibrée n’est pas nécessairement une bonne chose. Ce qui compte, c’est la manière dont la tâche est accomplie. C’est ce que montrent les exemples de Berne, de Vaud et de Saint-Gall. 

Berne : le canton répartit 

Dans le canton de Berne, il n’existe aucune obligation légale d’accueil pour les communes. Au lieu de cela, le canton organise l’hébergement des personnes dans le processus d’asile de manière largement centralisée, par l’intermédiaire de cinq organisations partenaires régionales et souvent dans des centres d’hébergement de grande taille. Il en résulte une répartition relativement déséquilibrée. 

D’une part, cela suscite régulièrement des résistances dans les petites communes. Exemple récent : Kandersteg, dans l’Oberland bernois, s’oppose à un projet de centre destiné à accueillir 200 personnes.  

D’autre part, l’hébergement des personnes dans le processus d’asile dans le canton se concentre de plus en plus dans la ville de Berne. Bien que 13 % de la population cantonale y réside depuis des années, la ville accueille désormais près d’un quart des personnes dans le processus d’asile du canton. Cette proportion est passée de 12 % (2015) à 22 % (2025). 

« Cette répartition n’est pas proportionnelle et peut paraître choquante », déclare Daniel Bichsel, président de l’Association des communes bernoises (ACB) et maire de Zollikofen. Mais il y voit aussi des avantages : des centres d’hébergement plus grands permettent une prise en charge plus efficace, une mutualisation des infrastructures et des mesures d’intégration plus efficaces. « Ce n’est pas la même chose de s’occuper de personnes réunies en un seul endroit ou de devoir d’abord les rassembler depuis de nombreuses communes », explique M. Bichsel. 

Mais il lui paraît clair que la communication du canton pourrait être améliorée. Si les communes ont le sentiment de ne pas être suffisamment impliquées, cela peut donner lieu à des conflits. Il en a lui-même fait l’expérience dans sa commune de Zollikofen : lorsque les communes sont informées suffisamment tôt et que leurs préoccupations sont prises au sérieux, le scepticisme initial peut se transformer en soutien. 

Vaud : le marché décide 

Dans le canton de Vaud, un système similaire entraîne une dynamique tout à fait différente : ici, la responsabilité incombe principalement aux communes les plus défavorisées sur le plan financier, tandis que les plus riches n’accueillent pratiquement personne. 

Ce n’est pas lié à une volonté politique, mais à une logique de marché libre. Lorsqu’une organisation cantonale recherche des logements, elle les trouve là où ils sont abordables, c’est-à-dire dans les communes les plus pauvres. Si l’on se base sur la capacité fiscale cantonale, notre analyse met clairement en évidence ce déséquilibre : le cinquième le plus riche des communes vaudoises abrite certes environ 20 % de la population, mais seulement 8 % des personnes dans le processus d’asile. Dans le cinquième le plus pauvre, on compte 17 % de la population, mais ce groupe accueille près de 30 % des personnes dans le processus d’asile. Cette comparaison se base sur les données fiscales du canton pour la période 2015 à 2024.

St-Gall : les communes sont impliquées  

Le canton de Saint-Gall adopte une approche tout à fait différente : au lieu d’imposer des directives d’en haut, il associe les communes dès le début. La répartition est assurée par l’association « Trägerverein Integrationsprojekte » (Tisg), qui agit pour le compte des 75 communes. Il en résulte l’une des répartitions les plus équilibrées de Suisse. Et un fort niveau d’adhésion de la part des communes, comme l’indique Claudia Nef, directrice de Tisg. 

La répartition s’effectue de manière pragmatique et avec une certaine autonomie : les communes de Saint-Gall ont accès à une liste régulièrement mise à jour des personnes dans le processus d’asile qui ont été attribuées au canton. Après leur premier hébergement dans un centre, les communes peuvent sélectionner les personnes de manière volontaire en se basant sur quelques critères. Selon Claudia Nef, plus de 80 % des accueils se font ainsi à l’initiative des communes. La clé de répartition rigide n’est appliquée que lorsque les personnes demandeuses d’asile ne peuvent pas être placées autrement. 

Comme les communes financent elles-mêmes le système, elles ressentent directement l’impact de la hausse des coûts sur leur propre budget. Cela les incite à intégrer le plus rapidement possible les réfugié-e-s sur le marché du travail afin d’éviter des dépenses futures en matière d’aide sociale. Selon Claudia Nef, comme chaque commune participe aux décisions par l’intermédiaire de l’association, ce sentiment de responsabilité s’applique aussi bien dans les villes qu’en milieu rural. 

Cela porte ses fruits : les chiffres actuels montrent qu’à Saint-Gall, le taux d’activité des réfugié-e-s reconnus s’élève à 46 % au bout de cinq ans, alors qu’il n’atteint que 32 % à l’échelle nationale. Le canton se situe également nettement au-dessus de la moyenne nationale en ce qui concerne les personnes bénéficiant du statut de protection S. Pour Claudia Nef, directrice de Tisg, ce n’est pas un hasard : « Je vois un lien direct entre notre système de répartition et les succès en matière d’intégration. » 

Le modèle de Saint-Gall pourrait-il être transposé à d’autres cantons ? 

Un grand manque de connaissances 

Nos données montrent certes que les cantons appliquant le système de répartition par commune affichent généralement des taux d’aide sociale plus faibles pour les réfugié-e-s reconnu-e-s que les cantons qui misent sur des centres de répartition. Mais cette différence ne s’explique pas uniquement par le système de répartition. « Certains cantons bénéficient tout simplement d’un avantage économique », explique Didier Ruedin, chercheur en migrations à l’Université de Neuchâtel. La structure économique et la diversité des pays d’origine constituent des facteurs importants dans ce contexte.  

La question de l’acceptation politique reste également ouverte. Des études en sciences sociales suggèrent que les contacts directs au quotidien pourraient contribuer à faire tomber les préjugés. Didier Ruedin décrit cela concrètement : « Au début, on ressent souvent une crainte abstraite des autres. Puis, on entre en contact, on fait connaissance avec la famille, parce que les enfants jouent au football ensemble. » Les études montrent ce qui serait important pour les réfugié-e-s : les grands centres d’hébergement collectifs ne sont pas attrayants en raison du manque d’intimité, tandis que disposer de son propre logement est bien préférable. Dans le même temps, l’installation dans des communes rurales isolées comporte des risques : celles-ci souffrent souvent d’un manque d’infrastructures, offrent moins d’emplois et, faute de bonnes liaisons de transports en commun, les déplacements s’avèrent difficiles. 

En revanche, on ignore totalement quel est l’impact des systèmes de répartition cantonaux sur ces dynamiques. « La comparaison entre les systèmes de répartition proportionnelle et ceux basés sur la localisation au niveau communal constitue une lacune scientifique », explique M. Ruedin.  

Selon Dominik Hangartner, professeur d’analyse politique à l’ETH et codirecteur de l’Immigration Policy Lab, une évaluation systématique serait extrêmement intéressante. À sa connaissance, personne n’avait jusqu’à présent pris la peine de se rendre dans les cantons pour examiner de près les différents systèmes. 

Une répartition à grande échelle des personnes dans le processus d’asile favorise-t-elle leur acceptation ou met-elle à rude épreuve les petites communes ? La concentration dans les grands centres favorise-t-elle l’intégration ou l’hébergement décentralisé constitue-t-il la meilleure solution ? 

Depuis des décennies, la Suisse débat du nombre de personnes qu’elle doit accueillir. Elle en sait étonnamment peu sur la meilleure façon de répartir cette responsabilité. 

Voici comment l‘atlas de l’asile a vu le jour

L‘atlas de l’asile a été élaboré dans le cadre d’un projet régional de Loitransparence.ch. En collaboration avec l’équipe d’enquête REFLEKT, nous avons obtenu, en vertu de la loi fédérale sur l’accès aux documents publics, un ensemble de données concernant le lieu de résidence des personnes dans le processus d’asile au cours des 32 dernières années. À partir de ces données et des chiffres de population, nous avons calculé les taux d’asile des communes. Les résultats ont été communiqués à dix rédactions régionales et ont servi de base à d’autres enquêtes régionales.